第三章“城市更新组织实施”（第十四条至第三十七条）是本条例落地执行的核心章节。本章共计24条条款，围绕城市更新组织实施全链条，确立片区统筹、项目闭环、权益保障、分类施策、坚守底盘、长效运营六大维度，形成独具特色的六阶递进体系。此举彻底摒弃了过往碎片化推进项目、偏重拆建改造、弱化治理与长效运营的传统模式，为全市“五改四好”高质量城市更新工作划定了全流程、可落地的实施路线。
▲图1 城市更新组织实施流程图
01片区统筹：从单兵作战到系统集成
【条例原文】第三章 第十四条-第十七条
第十四条 城市更新以更新片区实施为主。更新片区内的城市更新，由统筹主体统筹组织开展。
第十五条 区人民政府确定与更新片区内城市更新相适应的主体作为统筹主体。确定统筹主体的具体办法，由市城市更新主管部门制定。
统筹主体应当在区人民政府指导下开展下列工作：
（一）组织编制城市更新片区策划方案，推动城市更新项目统筹组合；
（二）梳理更新片区内资源，整合平衡经营性与公益性空间资源，引入、匹配市场资源，提出政府资金和社会资金统筹使用方案；
（三）落实城市更新片区策划方案，协调实施主体推进项目，推动物业权利人达成更新意愿，参与城市更新项目全生命周期管理；
（四）区人民政府明确的其他事项。
第十六条 统筹主体应当依据城市更新专项规划，在区域现状调查、区域更新意愿征询、市场资源整合等工作的基础上，编制城市更新片区策划方案。城市更新片区策划方案应当明确更新片区体检、功能业态、城市更新项目、设计引导等内容。涉及历史文化资源保护利用、生态修复、安全防护等的，应当制定专项方案。
编制城市更新片区策划方案，应当与更新片区范围内物业权利人进行充分协商，征求有关部门、利害关系人、公众等方面的意见，并组织开展专家论证。
城市更新片区策划方案应当与国土空间详细规划相衔接。确有必要的，可以对拟实施城市更新区域的国土空间详细规划，按照法定程序和相关要求，采取技术修正、规划修改等方式进行优化，与城市更新片区策划方案同步报批。
第十七条 市人民政府确定市级更新片区。市城市更新主管部门负责审查纳入市级更新片区的城市更新片区策划方案，报市人民政府同意后批准。其他更新片区的城市更新片区策划方案，由所在地的区人民政府负责审查批准，并报市人民政府备案。
城市更新片区策划方案经批准后不得随意调整。确需调整的，应当按照有关规定履行审查批准的程序。
城市更新片区策划方案审查批准的具体办法，由市人民政府制定。
【条例解读】
该核心制度创新在于确立了以更新片区为实施单元、以统筹主体为组织中枢、以片区策划方案为更新蓝图的三位一体实施架构，从根源上破解过往单个项目碎片化推进、资源失衡、公共利益难以保障的难题。
1.实施单元
明确以更新片区为基本实施单元，优先对复杂更新事项实行成片统筹；小型独立项目则设置补充实施路径，做到“抓大放小”。
2.统筹主体
由区级政府结合片区规模、类型、难度确定适配主体，不设身份限制，同时清晰划分统筹主体与项目实施主体权责，为市场力量、专业机构参与留出空间。
3.片区策划方案
方案编制必须完成区域现状调查、更新意愿征询、市场资源整合三项前置工作，明确片区体检、功能业态、项目布局、设计引导等内容；涉及历史保护、生态修复、安全防护的，需编制专项方案。方案不能替代国土空间详细规划，但确有必要时，可与详细规划的技术修正、规划修改同步报批，打通“策划需求”与“规划落地”的通道，是本次立法的一大亮点。
4.分级审批
市级更新片区方案由市级主管部门审核、市政府批准；其余片区方案由区级政府审批备案，兼顾市级统筹与区级灵活施策。方案批准后不得随意调整，确需调整需重走审批程序，维护了策划的严肃性和市场参与者的预期稳定。
【政策法规衔接】
▲表1 相关政策文件表
02项目闭环：从方案蓝图到落地运营
【条例原文】第三章 第十八条-第二十一条
第十八条 城市更新项目由实施主体负责具体实施。实施内容包括项目的前期策划、实施方案编制、建设推进、后期运营等事项。
城市更新项目涉及单一物业权利人的，物业权利人可以自行确定实施主体。涉及多个物业权利人的，物业权利人协商一致后共同确定实施主体；无法协商一致，涉及物业权利人共同决定事项的，由物业权利人依法表决确定实施主体。
依据前款规定无法确定实施主体的，因维护公共安全、公共利益确需实施的城市更新项目，区人民政府应当充分征询物业权利人、利害关系人意见，依法采取公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式确定实施主体并进行公示。
鼓励具备规划设计、改造施工、物业管理、后期运营等能力的市场主体，作为实施主体依法参与城市更新活动。
鼓励相互关联的多个城市更新项目由同一实施主体整体实施。
第十九条 实施主体应当按照经批准的城市更新片区策划方案并结合实际情况编制城市更新项目实施方案。编制城市更新项目实施方案时，应当与相关物业权利人充分协商，并征求利害关系人的意见，必要时组织专家论证。区城市更新主管部门应当会同区规划、建设等部门指导实施主体编制城市更新项目实施方案。
城市更新项目实施方案应当明确更新范围、内容、方式以及建筑规模、使用功能、设计方案、建设计划、土地使用权取得方式、市政基础设施和公共服务设施建设、成本测算、资金筹措、运营模式、产权办理、时间安排等内容，符合城市风貌管控要求。涉及产业运营的，应当编制产业运营方案。
第二十条 城市更新项目实施方案经物业权利人同意或者依法表决通过后，由实施主体将城市更新项目实施方案报区城市更新主管部门审查，经区人民政府或者区人民政府授权的机构批准后实施。
实施主体应当依法办理城市更新项目的立项、用地、规划、建设等手续。有关部门应当简化审批材料，缩减审批时限，优化审批环节，提高审批效能。
实施主体应当依据经批准的城市更新项目实施方案开展更新活动，保障项目的质量和安全，并按照有关规定和合同约定移交、运营、管理更新后的建（构）筑物或者设施。
第二十一条 未纳入更新片区的城市更新项目，由物业权利人或者其委托的实施主体编制城市更新项目实施方案，报区城市更新主管部门审查，经区人民政府同意并申报纳入城市更新年度计划后，按照本条例第二十条的规定实施。
【条文解读】第十八条至第二十一条围绕“主体确定、方案编制、审批监管、落地执行”，打造全流程项目闭环管理机制，让片区宏观策划精准转化为可落地、可监管的具体项目。
1.实施主体：分层确定，多元参与
单一产权由权利人自主确定；多产权主体优先协商、依法表决；仅在公共利益刚需场景下，由政府通过招标、磋商等方式选定实施主体。同时鼓励具备设计、施工、物业、运营综合能力的市场主体参与，支持关联项目整体实施。
2.项目实施方案：全要素覆盖，协商前置
方案严格对标片区策划方案，覆盖更新范围、建设内容、用地方式、资金筹措、运营模式、产权办理等全要素；涉及产业项目的，需单独编制产业运营方案。编制阶段充分征求产权人、利害关系人意见，前置化解矛盾。
3.双重前置审批：权利与行政的双重确认
第一前置：项目实施方案必须先经物业权利人同意或依法表决通过，体现对产权人权益的尊重。第二前置：权利人确认后，报区城市更新主管部门审查，经区人民政府或其授权机构批准。重要边界：方案批准不替代立项、用地、规划、建设等法定手续，但有关部门应简化审批材料、压缩时限、优化环节。
4.补充路径：为小型项目提供“快车道”
对于未纳入片区的小型项目，允许编制简化版实施方案，经审查同意并纳入年度计划后，参照片区内程序实施，实现了“大事片区统、小事项目办”的精细化管理。
【政策法规衔接】
▲表2 相关政策文件表
03要素保障：以权益归集与土地供给破局
【条例原文】第三章 第二十二条-第二十四条
第二十二条 因公共利益的需要，城市更新确需征收国有土地上房屋或者集体土地的，由区人民政府依法进行征收。
第二十三条 统筹主体、实施主体可以按照有关规定通过房屋买卖、股权合作、协议转让等市场化方式对不同物业权利人的房产权益进行归集。具体办法由市人民政府制定。
采取前款方式归集房产权益，城市更新项目范围内物业权利人签约比例达到百分之九十以上，统筹主体或者实施主体与未签约的物业权利人经充分协商仍达不成一致意见的，可以向区人民政府申请调解；调解不成且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益，确需征收房屋的，区人民政府可以对未签约的物业权利人在该项目范围内的房屋依法进行征收。
第二十四条 城市更新项目涉及的国有建设用地可以依法采取租赁、出让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置。采取有偿使用方式配置国有建设用地且符合国家有关规定的，可以采用协议方式办理用地手续。
【条文解读】
第二十二条至第二十四条聚焦城市更新征地难、权益整合难、用地落地难三大痛点，建立“自愿协商+市场化归集+有限征收”的权益处置机制，搭配多元化土地供应政策，夯实更新要素保障。
1.严格限定征收范围
征收只能在“因公共利益需要”且“确需征收”的双重条件下进行，由区政府依法实施。城市更新本身并不一定等同于公共利益，只有其中涉及公共安全、基础设施补短板、危旧房改造等符合法定公共利益情形的，才可能进入征收程序。征收作为对财产权影响最强的公权力行为，具有补充性和最后性。
2.市场化权益归集
支持通过买卖、股权合作、协议转让等方式整合产权；项目签约率达90%以上、协商无果且涉及公共利益的，经政府调解后可依法启动征收，充分保障各方权益。
90%是启动后续程序的门槛，而非自动触发征收的开关。调解是法定前置程序，体现了对剩余10%权利人权益的审慎尊重。
3.灵活土地配置
更新项目用地可采用出让、租赁、作价出资、划拨等多种方式供应，符合条件的可协议办理用地手续，盘活存量土地资源。
【政策法规衔接】
▲表3 相关政策文件表
04分类施策：为五类场景定制专属更新路径
【条例原文】第三章 第二十五条-第二十九
第二十五条 实施危旧房更新改造，应当按照有关规定以加固、改建、重建等方式进行。
对于位于历史文化街区等重点地区内的危旧房，鼓励和引导物业权利人通过腾退外迁等方式改善居住条件。
鼓励探索推进危旧房合作化改造。
第二十六条 实施老旧小区更新改造，应当充分考虑居民意愿，消除安全风险隐患，完善小区停车、车辆充电、消防、通信等基础设施、便民服务设施以及公共活动场地和小区环境绿化。
第二十七条 实施城中村更新改造，应当采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式进行，加强基础设施建设，完善配套公共服务，消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。
第二十八条 实施老旧街区更新改造，应当强化建筑安全，推动老旧楼宇等建筑功能转换，培育特色街区，优化业态结构，补充配套服务设施，提升空间品质和服务水平。
商业主管部门应当根据本市商业发展规划，指导、协调老旧街区商业设施的城市更新相关工作。
第二十九条 实施老旧工业园区、老旧厂区更新改造，应当推动存量产业用地盘活利用、提质增效，优化产业布局，植入新业态新功能，改造提升配套基础设施和服务设施，推动传统产业转型升级，发展新兴产业和未来产业，加强工业遗产保护和活化利用。
经济和信息化主管部门应当根据本市工业产业发展规划，指导、协调城市更新中工业产业布局和发展工作，以及工业园区建设的综合协调工作。
鼓励在城市更新中按照有关规定建设、使用高标准厂房，支持符合条件的产业实施工业上楼，打造高品质产业新空间模式。
在符合国土空间详细规划、不改变土地用途的前提下，工业用地增加容积率和增建结建式地下空间的，不增收土地价款。
【条文解读】
结合武汉“五改四好”工作部署，本章针对危旧房、老旧小区、城中村、老旧街区、老旧工业园区（厂区）五大更新场景，量身定制差异化实施路径，实现了地方立法与本地政策的高度耦合。
1.危旧房：安全优先，分类实施
以加固、改建、重建为主，鼓励历史文化街区等重点地区内的危旧房腾退外迁。最具创新的是探索“合作化改造”（住宅合作社模式），由政府给予优惠、平台代建，居民按套内面积置换，实现原址更新、居民受益。
2.老旧小区：民生为本，长效管理
强调居民意愿优先，聚焦消除安全隐患、完善停车充电消防通信等便民设施，以整治提升为主，不搞大拆大建。改造内容直接回应群众急难愁盼，提升获得感。
3.城中村：拆整结合，一体推进
采取拆除新建、整治提升、拆整结合三类方式，结合规划条件与村民意愿分类推进。特别注意：涉及集体土地征收的，必须严格区分城市更新程序与土地征收补偿法定程序，改造方案应前置征求村民意见。
4.老旧街区：功能转换，特色培育
推动建筑功能转换与业态优化，培育特色街区，强化安全底线。商业主管部门按全市商业发展规划参与决策，确保改造方向与全市目标一致。配套政策已建立功能转换正负面清单，为业态落地提供制度接口。
5.老旧工业园区：产业升级，遗产保护
这是政策红利最为集中的条款。围绕存量产业用地盘活利用和提质增效，优化产业布局，植入新业态新功能，推动传统产业转型升级，发展新兴产业和未来产业，同时加强工业遗产保护和活化利用。鼓励“工业上楼”和高标准厂房建设，为产业升级提供了有力的空间和成本支撑。
▲表4 场景更新措施表
【政策法规衔接】
▲表5 相关政策文件表
05城市底盘：守住公共价值与安全底线
【条例原文】第三章 第三十条-第三十四条
第三十条 对布局散乱、利用粗放、用途功能不合理、设施落后、环境差乱的低效用地，应当分类型开展再开发工作。
市、区人民政府应当推进建设用地使用权地上、地表、地下分层设立、分层供应，完善地价计收规则等土地利用政策，鼓励土地立体综合开发。
本市探索建筑用途转换与土地用途兼容。市规划主管部门应当会同有关部门制定具体规定，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控、供应方式等政策要求和技术标准。
第三十一条 本市推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快推动燃气、供电、供水、供热、排水、通信、广播电视等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，建立健全综合管理协调机制，完善建设运维长效管理制度。
第三十二条 本市推进适老化宜居环境和儿童友好型环境建设，加快公共场所无障碍环境建设改造，因地制宜完善全民健身场地设施。
第三十三条 本市推进城市生态系统修复和海绵城市建设，开展既有建筑节能绿色改造，提高资源、能源节约集约利用水平，增强城市蓄水、渗水和涵养水功能，提升城市应对气候变化的能力。
第三十四条 本市推进公共空间更新改造，统筹开发利用绿地空间、滨水空间、慢行系统以及边角地、插花地、夹心地等零星用地，改善环境品质，提升公共服务功能。
【条文解读】
第三十条至第三十四条从低效用地、城市安全、全龄友好、生态低碳、公共空间五大维度划定城市更新底线，守护城市公共利益，推动城市更安全、宜居、可持续发展。
1.低效用地再开发
盘活粗放利用土地，推行建设用地地上、地表、地下分层开发，探索建筑与土地用途兼容转换，制定正负清单规范管理。
2.城市生命线安全
加快燃气、供电、供水、供热、排水、通信、广播电视等地下管线管网与地下综合管廊建设改造。健全运维长效机制，提升城市安全韧性。
3.全龄友好环境
推进适老化宜居环境与儿童友好型环境建设，加快公共场所无障碍改造，因地制宜完善全民健身场地设施。设计理念引入“一米高度看城市”的儿童视角，保障老年人、残疾人等群体的出行与使用便利。
4.生态保护与绿色发展
推进城市生态系统修复与海绵城市建设，开展既有建筑节能绿色改造。增强城市蓄水、渗水、涵养水功能，提升应对气候变化的能力。
5.公共空间更新
统筹利用绿地、滨水、慢行系统及各类零星用地，提升公共服务功能，并同步考虑运营维护。从单纯的景观美化转向提升公共服务功能，将城市“闲置空间”转化为群众身边的“幸福空间”。
【政策法规衔接】
▲表6 相关政策文件表
06文化传承与可持续运营：为城市更新注入长远生命力
【条例原文】第三章 第三十五条-第三十七条
第三十五条 城市更新项目中具有重要历史价值、文化价值或者特定规划要求的建筑物，应当按照法律、法规规定以及经批准的城市更新片区策划方案等进行保护。项目建设用地使用权出让合同或者划拨决定书中应当明确保留建筑的处置要求。
第三十六条 对优秀历史建筑的活化利用，应当在保持原有外观风貌、典型构件的基础上，依法通过改建、添加设施等方式适应生产生活需要。在符合规划和城市更新功能定位的前提下，可以通过特许经营等方式对公有优秀历史建筑进行合理利用。
对文物建筑的活化利用，应当确保文物安全。鼓励和支持社会力量依法参与文物建筑保护利用。
鼓励在优秀历史建筑、文物建筑的周边配置公共基础设施，布局符合历史风貌保护要求的产业。
涉及历史文化名镇、名村以及古树名木的城市更新项目的实施，应当符合相关法律、法规的规定。
第三十七 条城市更新项目应当按照城市更新项目实施方案确定运营管理模式，建立长效管理机制。探索城市更新项目运营前置和全流程一体化推进。
【条文解读】
第三十五条至第三十七条将文化传承与可持续运营作为城市更新的长远生命力所在，构建了“刚性保护+活化利用+长效运营”的全链条机制。
1.保留建筑保护：刚性要求嵌入土地合同
对于具有重要历史价值或特定规划要求的建筑（不仅限于法定历史建筑，还包括工业遗存、传统风貌建筑等），土地出让合同或划拨决定书中须明确保留建筑的处置要求。这使得保护从“原则保留”落实到可追溯、可追责的刚性约束。
2.历史建筑活化：保护底线与合理利用平衡
优秀历史建筑可适度改建、添加设施以适应现代生活需要，公有建筑可通过特许经营等方式合理利用；文物建筑以安全为底线，鼓励社会力量参与。同时鼓励在历史建筑周边配置公共基础设施和布局符合风貌要求的产业，实现从“单点保护”向“片区统筹”升级。
3.长效运营机制：从建设导向转向运营导向
按实施方案确定运营模式，探索运营前置和全流程一体化推进。在策划阶段就明确运营主体、收益来源、成本分担和维护责任，确保项目建成后有人管、有钱管、管得好，避免“建得成、管不好、运营不下去”的困境。
【政策法规衔接】
▲表7 相关政策文件表
结语 城市更新的系统性治理逻辑
纵观第三章24条内容构建的六阶递进体系，本次立法实现城市更新三大根本性转变：
从“碎片化拆建”转向“系统性治理”，通过片区统筹解决单个项目无法解决的公共利益问题；
从“政府主导”转向“多元共治”，充分尊重产权人的主体地位，激发市场主体的参与活力；
从“短期工程”转向“长效运营”，既保护好城市的历史文化根脉，又保障更新成果能够长期惠及民生。
随着《武汉市城市更新条例》的正式施行，以及统筹主体确定办法、市场化归集细则、建筑用途转换正负面清单等配套文件的即将制定出台，这套系统性的制度框架将逐步转化为生动的实践，推动武汉城市更新走上高质量、可持续的发展道路，真正实现“城市让生活更美好”的目标。