“新机制”背景下特许经营项目招标的核心要点与实施路径
导读：
2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）发布，明确政府和社会资本合作应聚焦使用者付费，并应全部采用特许经营模式实施；随即陆续颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委2024年17号令）、《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号），对新机制下政企合作特许经营项目实践具有指导意义。
新机制强调从“政府付费”向“使用者付费”为主、从“重建设”向“重运营”转变，对项目全生命周期管理要求提升。招标工作成为落实新机制、优选专业高效合作伙伴、保障项目可持续性的关键环节。本文旨在分析新机制下特许经营项目招标的核心要点、合同条款设计及风险管控路径等。
01新机制下特许经营项目招标的核心要点
1.精准定位与项目准备
（1）严格项目筛选：特许经营项目应为具有明确收费渠道和方式的使用者付费项目，预期收益可覆盖投资运营成本，符合“新机制”鼓励方向（如收费公路、污水处理、垃圾处理等）。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。
（2）深化前期论证：强化可行性研究，特别是使用者需求预测、付费意愿与能力分析、收费机制设计、成本效益分析的深度与准确性。同时，可对拟采用特许经营模式招标的项目在招标前进行意见征求、市场意愿分析及必要的市场测试。
（3）清晰界定核心边界：明确项目范围、产出要求（数量、质量、标准）、特许经营期限（与投资回收期匹配）、建设和运营期间的资产权属与移交标准等。
2.优化招标资格条件设置
特许经营者基本条件：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。另外还应考虑以下因素：
（1）突出专业运营能力：由于新机制“重运营”的要求，资格条件应重点考察潜在投标人的同类项目运营经验、技术实力、管理团队和业绩，而非以往单纯考察施工能力或融资规模。
（2）强调财务稳健性：设定合理的财务实力门槛，在招标文件中明确要求投标人提供完整的财务资料，包括近三年经审计的财务报表（资产负债表、利润表、现金流量表）、银行授信证明、纳税记录等关键文件。重点关注企业的资产规模、收入结构、现金流状况等基础财务数据，分析投标人长期投融资能力和抗风险能力。
（3）落实“优先民企”政策：不得设置限制民营企业参与的招标条件。在合法合规前提下，设定有利于民营企业公平参与的资格条件。在招标文件中明确特许经营者的主体资格要求和对民营企业持股比例的要求，对民营企业参与的给予适当加分，这也符合新机制要求。清华大学投融资政策研究中心在政府和社会资本合作新机制政策问答专栏中回复，PPP新机制强调要“坚持初衷、回归本源”，就是主要鼓励民营企业和外商投资企业参与。《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）在起草过程中充分征求了有关部门意见，与《招标投标法》有关规定以及文中“公平选择特许经营者”等不存在冲突。
3.创新招标文件
通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。
（1）明确核心要求：在招标文件中应清晰阐述项目目标、产出标准、核心边界条件、风险分配框架、监管要求等。对于报价指标的设置，应以财务测算为基础，合理设置报价指标和报价模型。
（2）设计科学的回报机制：聚焦使用者付费，明确收费定价/调价机制。除符合政策的政府付费外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
（3）突出方案竞争：要求投标人提交详细的技术方案（含建设与运营维护方案）、财务方案（投融资计划、现金流预测、报价）、法律方案（对协议关键条款的响应）等。重点对其运营效率提升、成本节约、服务创新、全生命周期价值创造能力进行评审。
（4）创新评审标准与权重：
a.提高运营能力权重：运营能力主要体现在运营经验、团队、方案先进性、能效管理、智慧化应用、技术升级路径等，应适当提升其占比权重，合理设置评审标准。
b.强化财务方案可持续性评审：重点评估现金流预测合理性、抗风险能力、报价的竞争力与可负担性。
c.综合评估全生命周期成本与效益：不仅要看重建设报价，更要看重长期运营维护成本和服务质量保障。
d.特许经营期限：特许经营期限应与投资回收期、设施寿命匹配，如将特许经营期限作为招标评定标准，应以最终招标确定的期限为准。明确特许经营期限内和特许经营到期后的资产权属情况。
（5）强调创新与价值提升：对采用新技术、新模式提升效率或服务体验的方案在分析其可行性的基础上给予适当的加分。
（6）其他：特许经营期限届满或提前终止，拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。
02关键合同条款设计与风险管控
新机制通过刚性约束倒逼政府和社会资本合作回归“专业运营本质”，合同设计必须紧扣“民企运营、风险自担、绩效捆绑”三大铁律，避免财政风险累积。
1.合同核心条款
（1）项目范围与产出要求：应详尽、可量化、可监测。
（2）服务价格及动态调价机制：不同的特许经营项目或同一个特许经营项目中可能涉及实行政府定价或指导价的收费价格、实行市场价格的收费价格，以及通过特许经营招标竞争机制确定的项目提供产品或服务的“约定价格”等价格类型，应根据不同的价格类型在特许经营协议中对相关的定价、调价和相应的价格风险承担等进行约定。明确定价依据、程序、调价公式、调价周期和触发条件，保障项目收益的合理稳定。明确收费主体（政府或项目公司）、收费方式及监管方式。
（3）与绩效强关联：支付必须与特许经营者达到约定的绩效标准严格挂钩。建立全面KPI体系，覆盖建设期、运营期的关键绩效指标（质量、安全、效率、环保、服务满意度等），明确监测方法与频率，例如政府监管、第三方评估、公众监督相结合。同时，使用者付费的支付必须严格、透明地依据绩效评估结果执行，设置明确的扣减或奖励机制。
（4）风险分配：特许经营者全担市场风险，但可以明确政府方在防止过度竞争（唯一性）方面的责任边界，合理分配需求不足风险。
（5）股权变更限制：设置合理的股权锁定期（特别是运营责任期），限制随意转让，确保运营主体稳定和核心能力持续。
（6）退出与移交：详细规定特许期满或提前终止时，项目设施移交的范围、状态标准、测试程序、移交时限及费用承担。
2.风险管控机制
（1）动态调价机制：有效应对通胀、成本波动、政策变化等带来的风险。
（2）履约担保体系：建设履约担保、运维履约担保、移交履约担保等。
（3）应急预案与储备金：要求项目公司建立应对主要风险的预案和储备金。
（4）定期评估与重新谈判机制：设定合同中期评估节点，仅在发生重大不可预见情势变更（符合法律政策规定）时，依据合同约定程序进行有限重新谈判，核心条款（回报机制原则）一般不变。
（5）政府监管与信息公开：强化政府全过程监管职责，推动关键信息（如绩效评估结果、付费情况）公开透明，接受社会监督。
“新机制”下特许经营项目招标的核心在于紧扣“使用者付费”和“专业运营”，通过科学招标遴选真正具备长期运营能力和效率优势的特许经营者，并通过严谨的合同设计实现风险最优分配和项目可持续。规范高效的招标与合同管理是激活民间投资、提升基础设施和公共服务供给效率与质量、推动特许经营模式行稳致远的关键基石。